2023-06-14
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2023年3月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《政府投資項目可行性研究報告編寫通用大綱(2023年版)》和《企業(yè)投資項目可行性研究報告編寫參考大綱(2023年版)》(以下分別簡稱《通用大綱》和《參考大綱》)，在我國工程咨詢行業(yè)引發(fā)熱烈反響?？尚行匝芯渴墙ㄔO項目前期工作的重中之重，是投資決策的核心環(huán)節(jié)。兩個大綱堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，系統(tǒng)總結了2002年以來可行性研究編制工作經(jīng)驗，貫徹新發(fā)展理念，融入新時代投資建設要求，是投融資體制改革的鞏固和深化，是新時期做好工程咨詢服務的重要規(guī)范。工程咨詢行業(yè)要高度重視，迅速行動，深入學習和認真執(zhí)行兩個大綱，進一步提升工程咨詢質量，更好服務投資高質量發(fā)展。
一、兩個大綱是深化投融資體制改革成果，推動投資高質量發(fā)展的創(chuàng)新舉措
2004年印發(fā)的《國務院關于投資體制改革的決定》，奠定了我國現(xiàn)行投資管理體制的根基，確立了政府投資項目和企業(yè)投資項目分類管理的改革框架?！稕Q定》按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則，徹底改革此前不分投資主體、不分資金來源、不分項目性質，一律實行審批的做法，改為區(qū)分政府投資項目和企業(yè)投資項目，分別實行審批、核準和備案制度。2016年7月印發(fā)的《中共中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見》，部署推進投資領域“放管服”改革，提出了堅持企業(yè)投資核準范圍最小化、試點企業(yè)投資項目承諾制、建設投資項目在線審批監(jiān)管平臺、實行并聯(lián)審批核準、簡化整合投資項目報建手續(xù)等一系列影響深遠的改革措施。2016年、2019年，《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》《政府投資條例》2部行業(yè)法規(guī)相繼頒布實施，我國投資管理領域進一步實現(xiàn)了法治全覆蓋，投資管理納入法治化軌道。兩個大綱鞏固深化投融資體制改革成果，貫徹落實充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的精神，按照政府和企業(yè)投資項目分類管理要求，明確兩類項目可行性研究的不同側重，努力將投融資體制改革的成果轉化成可行性研究制度規(guī)范，用以指導投資實踐活動更加科學規(guī)范推進。
二、兩個大綱是助力可研科學化規(guī)范化水平提升，指導工程咨詢行業(yè)發(fā)展的重要指引
可行性研究重點解決項目“能不能干”的問題，是投資項目決策的核心關鍵環(huán)節(jié)，在整個投資項目決策過程中起著承上啟下的作用?？茖W規(guī)范的可行性研究體系是工程咨詢行業(yè)的職責使命所在。改革開放前，我國工程項目的建設前期工作主要圍繞設計任務書開展，工程設計單位承擔著建設前期工作論證任務，為項目提供決策服務，當時尚未產(chǎn)生“工程咨詢”概念。20世紀80年代初，我國學習借鑒世界銀行和聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織推進項目建設的有益經(jīng)驗，探索引入可行性研究制度。工程咨詢行業(yè)因應形勢而不斷發(fā)展壯大，經(jīng)過40多年的拼搏發(fā)展，截至2022年底，備案單位33079家，備案單位從業(yè)總人數(shù)369萬人，工程咨詢行業(yè)已經(jīng)成為黨和政府以及市場主體決策的重要“智囊團”和參謀助手。如今，兩個大綱的發(fā)布和實施，為行業(yè)發(fā)展釋放了重要的指引和信號，可從以下三個方面重點把握。
（一）重視項目全生命周期咨詢，提升行業(yè)綜合咨詢能力。投資項目建設是一項系統(tǒng)性工程，前期工作事關投資建設成敗。提高前期工作質量，關鍵在于扎實、深入、充分做好可行性研究工作。兩個大綱改變過去“重建設、輕運營”的做法，從項目全生命周期管理的視角出發(fā)，進一步完善可行性研究報告在內容和深度方面的基礎性要求，提出可行研究報告要圍繞投資項目建設必要性、方案可行性及風險可控性“三大目標”開展系統(tǒng)、專業(yè)、深入論證，既要重視工程建設方案可行性研究，也要重視項目運營方案研究，強調做好項目全生命周期的方案優(yōu)化和系統(tǒng)性論證，完善需求可靠性、要素保障性、工程可行性、運營有效性、財務合理性、影響可持續(xù)性、各類風險管控方案等“七個維度”研究內容，對工程咨詢行業(yè)項目全過程咨詢能力提出更高要求。工程咨詢機構要對標大綱要求，優(yōu)化咨詢資源配置，加強咨詢模式創(chuàng)新，發(fā)揮前期咨詢引領帶動作用，積極發(fā)展投資決策綜合性咨詢和全過程工程咨詢，不斷提升包含項目前期咨詢、項目實施/工程建設咨詢、項目運行維護咨詢等在內的全階段一體化咨詢能力。
（二）重視數(shù)字化咨詢，加快行業(yè)數(shù)字化轉型發(fā)展。中共中央、國務院印發(fā)《數(shù)字中國建設整體布局規(guī)劃》，提出要推進一二三產(chǎn)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈數(shù)字化發(fā)展。工程咨詢行業(yè)加快推進數(shù)字化轉型刻不容緩。兩個大綱對投資建設領域數(shù)字化轉型提出明確要求，“對于具備條件的項目，研究提出擬建項目數(shù)字化應用方案，包括技術、設備、工程、建設管理和運維、網(wǎng)絡與數(shù)據(jù)安全保障等方面，提出以數(shù)字化交付為目的，實現(xiàn)設計-施工-運維全過程數(shù)字化應用方案”。工程咨詢機構要加強數(shù)字化建設的頂層設計，堅持數(shù)字化戰(zhàn)略導向，堅持數(shù)字化與投資決策綜合性咨詢、全過程工程咨詢等模式創(chuàng)新相結合，在制度激勵、組織機構、人才建設、流程管理等方面加強配套改革，釋放數(shù)字化發(fā)展活力;強化數(shù)字信息基礎建設，完善工程咨詢數(shù)據(jù)資源體系建設，激活數(shù)據(jù)要素潛能，利用數(shù)據(jù)資源推動工程咨詢業(yè)務全價值鏈協(xié)同;著力開發(fā)構建特色鮮明、應用豐富的工程咨詢數(shù)字化咨詢平臺，形成智能咨詢能力;注意做好數(shù)據(jù)安全保障工作，有效防范數(shù)據(jù)風險事件，通過投資建設領域數(shù)字化轉型，著力為項目咨詢提供數(shù)據(jù)驅動、智慧管理、高效協(xié)同的數(shù)字化服務。
（三）重視保障安全發(fā)展，提升行業(yè)統(tǒng)籌謀劃水平。當前，面對艱巨繁重的改革發(fā)展穩(wěn)定任務和日趨復雜嚴峻的外部環(huán)境，安全發(fā)展的重要性和緊迫性更為凸顯。兩個大綱對投資領域的安全發(fā)展給予了充分強化和重視，《通用大綱》提出政府投資項目要注意防范地方政府隱性債務風險，《參考大綱》提出企業(yè)投資項目要特別防范市場風險。兩個大綱要求投資項目要提高投資估算精度，充分考慮項目周期內有關影響和風險管理的費用安排;盈利能力分析既要重視項目自身盈利能力，也要研究項目可融資性及債務清償能力;財務持續(xù)能力分析要綜合考察項目現(xiàn)金流情況，判斷是否有足夠的凈現(xiàn)金流維持項目正常運營;開展安全影響效果論證，重視供應鏈安全;做好項目風險管控方案研究，建立健全投資項目風險管控機制。工程咨詢機構要提高站位，把握好投資建設整體和局部、當前和長遠、宏觀和微觀、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的規(guī)律，在咨詢服務過程中不斷提高戰(zhàn)略思維、辯證思維、系統(tǒng)思維、創(chuàng)新思維、底線思維能力，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，堅持問題導向，增強憂患意識，推進投資安全理論研究創(chuàng)新，深化風險研究標準建設，用好數(shù)字化新技術手段，有效識別、規(guī)避各類風險，使投資項目“真可行”，提升工程咨詢行業(yè)保障安全發(fā)展的咨詢服務能力和水平。
三、準確把握兩個大綱工作要求，推動工程咨詢服務質效升級
兩個大綱借鑒國際經(jīng)驗，立足我國國情，從投資建設實際出發(fā)，系統(tǒng)總結新時代以來投資建設正反兩面經(jīng)驗，進一步深化項目可行性研究工作要求，體現(xiàn)了可行性研究規(guī)范時代性、科學性、原則性的有機統(tǒng)一。做好投資項目的可行性研究是工程咨詢行業(yè)的看家本領，也是基本功。工程咨詢機構在服務投資項目建設的過程中，要將大綱要求與項目實際有機結合，特別是把握好以下五方面要求：
（一）注重服務國家戰(zhàn)略。我國堅定實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略、軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略等國家重大戰(zhàn)略，重視規(guī)劃引領作用。投資在推進落實國家重大戰(zhàn)略、實施重大規(guī)劃等方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。兩個大綱重視投資項目規(guī)劃政策符合性，在項目背景方面，要求闡述項目與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃、國土空間規(guī)劃等重大規(guī)劃的銜接性，與擴大內需、共同富裕、鄉(xiāng)村振興、科技創(chuàng)新、節(jié)能減排、碳達峰碳中和、國家安全和應急管理等重大政策目標的符合性;重視項目需求分析，提出對于重大項目，應立足于構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，研究兩個市場、兩種資源，促進暢通循環(huán)。工程咨詢機構在咨詢服務過程中，要力求聚焦國家重大戰(zhàn)略推進重大項目，聚焦區(qū)域協(xié)調發(fā)展擴大有效投資，聚焦關鍵領域和薄弱環(huán)節(jié)補短板強弱項，助力增強投資優(yōu)化供給結構關鍵作用。
（二）注重生態(tài)文明建設。投資領域要貫徹新發(fā)展理念，實現(xiàn)更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展，就要正確處理投資與環(huán)境、資源的關系，堅定不移走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。兩個大綱重視從源頭上抓好管理，強化項目選址或選線要求，加強資源環(huán)境要素保障分析，論證擬建項目水資源、能源、大氣環(huán)境、生態(tài)等承載能力及其保障條件;重視節(jié)約資源，資源開發(fā)類項目要制定資源開發(fā)和綜合利用方案，評價資源利用效率;重視能耗控制，加強資源和能源利用效果分析，對于占用重要資源的項目，評價項目能效水平以及對項目所在地區(qū)能耗調控的影響;重視碳達峰碳中和，要求預測并核算項目年度碳排放總量、主要產(chǎn)品碳排放強度，提出項目碳排放控制方案，明確擬采取減少碳排放的路徑與方式，分析項目對所在地區(qū)碳達峰碳中和目標實現(xiàn)的影響;注重綠色建設，工程方案應重視節(jié)約集約用地、綠色建材、綠色建筑、超低能耗建筑、裝配式建筑、生態(tài)修復等綠色及韌性工程相關內容。工程咨詢機構在咨詢服務過程中，要站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展，加快發(fā)展方式綠色轉型，做好環(huán)境污染防治，提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性，積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和，實現(xiàn)投資項目建設與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調統(tǒng)一。
（三）注重項目自主創(chuàng)新。習近平總書記指出，全面建設社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)第二個百年奮斗目標，必須走自主創(chuàng)新之路。在項目建設上也要貫徹自主創(chuàng)新要求，兩個大綱重視技術方案比較，通過比較提出項目預期達到的技術目標、技術來源及其實現(xiàn)路徑，確定核心技術方案和核心技術指標，對于專利或關鍵核心技術，需要分析其取得方式的可靠性、知識產(chǎn)權保護、技術標準和自主可控性等;重視設備方案比選，提出關鍵設備和軟件推薦方案及自主知識產(chǎn)權情況;重視數(shù)字化創(chuàng)新，加強全過程數(shù)字化應用。工程咨詢機構在咨詢服務過程中，要瞄準技術前沿，著力推動全過程數(shù)字化應用，全面提升投資項目創(chuàng)新水平。同時，工程咨詢機構要面向未來，在規(guī)劃編制、項目評估等工作中，著力推進新型工業(yè)化，加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，促進數(shù)字經(jīng)濟和實體經(jīng)濟深度融合，推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)融合集群發(fā)展，助力構建新一代信息技術、人工智能、生物技術、新能源、新材料、高端裝備、綠色環(huán)保等一批新的增長引擎，服務推動產(chǎn)業(yè)結構和產(chǎn)業(yè)價值鏈躍升，塑造我國競爭新優(yōu)勢，在更高水平上參與全球競爭。
（四）注重民生福祉保障。消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富裕是社會主義的本質要求。兩個大綱提出項目建設必要性研究要從宏觀、中觀、微觀層面展開分析，對于主要滿足社會公共需求的非經(jīng)營性項目，應進行社會需求研究;項目用地征收補償(安置)方案應保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障;在項目影響分析中，主要從項目可能產(chǎn)生的社會影響、社會效益和社會接受性等方面，研究項目對當?shù)禺a(chǎn)生的各種社會影響，評價項目在促進個人發(fā)展、社區(qū)發(fā)展和社會發(fā)展等方面的社會責任。工程咨詢機構在咨詢服務過程中，要牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，加強項目社會性影響論證，持續(xù)打造民生精品工程、示范工程，滿足人民美好生活需要;要結合實際，因地制宜，發(fā)揮行業(yè)智力優(yōu)勢和專業(yè)特長，加大對鄉(xiāng)村建設、義務教育、基本醫(yī)療、住房和飲水安全、育幼養(yǎng)老等方面咨詢服務投入力度，推動實現(xiàn)基本公共服務均等化。
（五）注重風險綜合防范。政府投資項目和企業(yè)投資項目要綜合把好“風險關”，兩個大綱重視防范規(guī)劃選址風險，提出選址方案研究應鼓勵公眾參與，充分考慮不同影響和風險因素的早期篩查判斷和初步分析成果，并結合利益相關方的訴求或建議反饋，完善和優(yōu)化選址選線方案;重視要素保障，提出要分析土地要素保障，以及水資源、能耗、碳排放強度和污染減排指標控制要求及保障能力等，對重大項目要根據(jù)法規(guī)政策要求提出要素予以特別保障的方案，企業(yè)投資項目重點分析用地、用能、碳排放等要素的市場化配置可得性;重視安全建設，提出建設方案要加強安全韌性等方面比選;重視運營安全，提出安全保障方案，明確安全生產(chǎn)責任和應急管理要求，強化運營單位主體責任，落實政府監(jiān)管要求;重視融資安全，全面評價融資風險和債務清償能力;加強現(xiàn)金流風險分析，科學、精準判斷項目能否正常運營。工程咨詢機構在咨詢服務過程中，應把防范和化解各類風險作為可行性研究重要任務，使風險研究成為項目是否可行的有效判斷依據(jù)，避免投資損失。
四、認真做好兩個大綱宣貫實施，持續(xù)落實跟蹤反饋工作要求
黨的二十大報告指出要發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結構的關鍵作用。工程咨詢行業(yè)要貫徹黨的二十大精神，進一步提升咨詢服務質量，以高質量咨詢供給創(chuàng)造引領高質量咨詢需求，加快構建新發(fā)展格局，推進中國式現(xiàn)代化。《通用大綱》和《參考大綱》是新時期做好投資項目前期工作的重要準則，中國工程咨詢協(xié)會高度重視，在兩個大綱對外征求意見階段，就積極組織工程咨詢機構參與討論、提出修改完善建議。下一步，協(xié)會將進一步加大工作力度，組織行業(yè)深入貫徹落實《通用大綱》和《參考大綱》要求，在新時代咨詢服務實踐中繼續(xù)總結經(jīng)驗，持續(xù)開拓創(chuàng)新，在新征程上作出新業(yè)績譜寫新篇章。
（一）加強宣傳培訓服務促進落實。協(xié)會將開展行業(yè)宣傳培訓工作，在咨詢工程師(投資)繼續(xù)教育環(huán)節(jié)有針對性地增加大綱學習內容。多渠道加強社會宣傳，使各有關投資決策方、研究人員、高等院校相關專業(yè)師生充分認識新版大綱對于實現(xiàn)投資高質量發(fā)展的意義，不斷擴大兩個大綱的影響力，形成提升咨詢服務質量的合力。
（二）有效檢驗咨詢質量推進落實。協(xié)會將認真對照《通用大綱》和《參考大綱》，突出標準導向，使大綱要求有機融入?yún)f(xié)會業(yè)務工作，推動工程咨詢行業(yè)深入落實兩個大綱。以兩個大綱的有關要求作為協(xié)會開展行業(yè)執(zhí)業(yè)檢查和咨詢成果質量檢查等工作的重要評價依據(jù)。
（三）推動行業(yè)標準建設深化落實。協(xié)會將以兩個大綱為典型示范樣本，進一步加強行業(yè)標準規(guī)范的編制工作，提升行業(yè)各項標準建設水平，推動行業(yè)標準化體系建設向縱深發(fā)展，有效提升行業(yè)咨詢服務質量和水平。組織專家針對不同專業(yè)投資項目，細化大綱要求，編制配套細則;做好各類咨詢標準與兩個大綱的有機銜接，增強標準的全面性、科學性、系統(tǒng)性、專業(yè)性。
（四）跟蹤落實大綱動態(tài)調整機制。協(xié)會將按照國家發(fā)展改革委的統(tǒng)籌安排，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會優(yōu)勢、主動擔當作為，積極承擔兩個大綱的跟蹤反饋工作，及時收集整理各方面的意見建議，經(jīng)梳理研究后定期報送國家發(fā)展改革委，助力兩個大綱的持續(xù)迭代完善。
(中國工程咨詢協(xié)會會長 肖鳳桐)