2017-04-05
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近日，一則“地方違規(guī)舉債被問責(zé)”的新聞引起了各界高度關(guān)注。在PPP模式主導(dǎo)地方投資的今天，地方政府舉債往往都與PPP項目有著千絲萬縷的聯(lián)系?；诖?，PPP的規(guī)范化發(fā)展問題也再次成為了人們討論的熱點話題。
警惕PPP模式“過熱”發(fā)展
財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2016年12月末，全國入庫項目共計11260個、投資額13.5萬億元。其中，已簽約落地1351個、投資額2.2萬億元。其中，僅2016年，PPP項目庫項目數(shù)量便從年初的6997個項目、8.1萬億元，增長至年末的11260個項目、13.5萬億元，項目數(shù)及投資額都有大幅提高，2016年也實實在在地成為了PPP發(fā)展“全面井噴”的一年。需要注意的是，中國PPP的全面起步到“井噴”，僅僅用了3年時間。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，2017年將是PPP項目集中落地的一年，PPP模式仍將是2017年的熱門詞匯。
PPP模式契合了政府、企業(yè)等各方主體的利益訴求，這是其能獲得快速發(fā)展的內(nèi)在原因。但在快速推進過程中，“不規(guī)范”仍然是最大的障礙。3年來，防止PPP過熱發(fā)展的呼聲一直不絕如縷。“中國PPP第一人”、清華大學(xué)建設(shè)管理系暨清華大學(xué)國際工程項目管理研究院教授王守清在2014年便提出，應(yīng)當(dāng)理性看待PPP，避免由“PPP熱”走向“PPP過熱”。也有一些專家指出，以PPP模式擴大公共產(chǎn)品或服務(wù)供給的舉措雖好，但需警惕短時間集中過度供給可能造成的簡單重復(fù)低效率以及地方財政未來超負荷等問題。
在2016年底召開的全國財政系統(tǒng)PPP工作推進會暨示范項目督導(dǎo)會上，財政部副部長史耀斌毫不諱言地指出，一些項目在實施過程中出現(xiàn)了不規(guī)范的現(xiàn)象：一是假借PPP搞變相融資，二是刻意規(guī)避PPP管理要求，三是“重數(shù)量、輕質(zhì)量”，項目前期準(zhǔn)備工作不扎實，給未來項目實施埋下了很大隱患。
2014年，甘肅省一個運營了7年的PPP項目——蘭州市自來水廠發(fā)生苯含量超標(biāo)事件，該項目被批評為“完全不顧及公眾利益和社會責(zé)任的PPP模式”;北京市第十水廠的建設(shè)爛尾，從立項至今已有18年，仍未投入使用;國家體育場——鳥巢項目在運營階段問題頻出，最后不得不重新簽署協(xié)議，由政府接手項目運營……關(guān)乎民生的PPP項目出現(xiàn)問題，帶來的往往是“一子錯滿盤皆輸”的結(jié)局，不得不讓人警惕。
警惕PPP項目運營不當(dāng)成為政府債務(wù)
不得不說，目前，PPP模式更多地被地方政府賦予了穩(wěn)定增長、擴大投資的使命，有些甚至被異化為融資工具，致使公共產(chǎn)品和服務(wù)的“公共性”被淡化，企業(yè)未來營運能力、收益平衡以及公益性被忽視。
之所以會形成這種局面，業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為與“PPP項目政府支付責(zé)任不等同于政府債務(wù)”這一觀點的誤導(dǎo)不無關(guān)系。這種觀點認(rèn)為，對于規(guī)范的可行性缺口補貼或政府付費PPP項目，政府基于公共服務(wù)的績效向項目公司按期支付相應(yīng)費用，由行業(yè)主管部門將需要從預(yù)算中安排的PPP項目支出責(zé)任按照相關(guān)政府收支分類科目列入支出預(yù)算，亦即PPP項目公司將基于所提供公共服務(wù)的績效獲得政府相應(yīng)付費或補貼，政府的支付責(zé)任并不是固定或必然的，只能被稱為“或有負債”。這種觀點無疑為一些地方政府推廣PPP免去了后顧之憂，難怪其能夠在短時間內(nèi)點燃地方政府的熱情。
財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2016年12月末，按照三種回報機制統(tǒng)計，使用者付費項目4687個、投資4.60萬億元，分別占入庫項目總數(shù)和總投資的42%和34%;政府付費項目3591個、投資3.37萬億元，分別占32%和25%;可行性缺口補助項目2982個、投資5.52萬億元，分別占26%和41%。由此來看，政府付費和可行性缺口補助兩類項目的比重已接近60%。從“PPP項目政府支付責(zé)任不等同于政府債務(wù)”的角度來看，這種模式相對于政府借債建設(shè)運營的項目模式，有壓倒性的“物有所值”優(yōu)勢。
事實果真如此嗎?
清華大學(xué)PPP研究中心特聘高級專家、國家發(fā)改委PPP專家?guī)於ㄏ蜓垖＜伊_桂連撰文強調(diào)，實際上，政府在PPP協(xié)議生效日起，即確立了未來較長時期內(nèi)不可撤銷的實質(zhì)性現(xiàn)時付款義務(wù)。“現(xiàn)時”，指的是付款義務(wù)確立的時點，而不是支付某筆資金的時點。按照"實質(zhì)重于形式"的會計原則，在需要政府付費的PPP項目中，未來的政府付費確定無疑，應(yīng)當(dāng)將其作為負債予以確認(rèn)。而對于不需要政府付費的特許經(jīng)營類PPP項目，政府不實質(zhì)性承擔(dān)未來支付義務(wù)，確實不形成政府債務(wù);對于需要政府付費的其它PPP項目，項目本身缺乏足夠的未來收入償還債務(wù)，政府承擔(dān)確定的未來支付義務(wù)，毫無疑問，應(yīng)當(dāng)將其確認(rèn)為政府債務(wù)。
根據(jù)財政部PPP中心數(shù)據(jù)，按入庫項目數(shù)排序，貴州、山東(含青島)、新疆、四川和內(nèi)蒙古位居前五名，五省入庫項目占項目總數(shù)的48.0%。按入庫項目投資額排序，貴州、山東(含青島)、云南、河南、四川位居前五名，合計占入庫項目總投資的42.4%。中西部地區(qū)財政實力不足而又迫切需要發(fā)展經(jīng)濟，采用PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施無可厚非，但同時也意味著政府在項目的運營中需要承擔(dān)更多的“支出責(zé)任”。
民營資本參與PPP項目需“定心丸”
李克強總理多次強調(diào)，要把PPP作為拉動民間投資的一種重要方式。但近年來，民營企業(yè)參與率不高已成為各方關(guān)注的焦點。史耀斌指出，目前民營資本參與PPP的積極性并不高，一是因為部分政府在觀念上有誤區(qū)，不愿意和民營資本打交道，認(rèn)為不可控、風(fēng)險高，加上項目操作復(fù)雜、技術(shù)要求高，和民營資本合作會面臨較大的審計、輿論壓力，如果民營資本收益高了，容易引發(fā)國有資產(chǎn)流失、政府監(jiān)管不力、利益輸送等質(zhì)疑。二是對民營資本的權(quán)益保障不足，民營資本擔(dān)心合同無法正常履行，如果政府方違約，缺乏有效渠道維護自身的合法權(quán)益。三是民營資本自身能力有待培育，除污水處理、垃圾處理等較為成熟的行業(yè)外，不少領(lǐng)域特別是交通軌道領(lǐng)域缺乏有實力承接PPP項目的民營資本，客觀上造成國企特別是央企唱主角的現(xiàn)象。
而從財政部PPP中心數(shù)據(jù)來看，截至2016年12月末，277個落地示范項目的簽約社會資本信息已入庫，包括175個單家社會資本項目和102個聯(lián)合體項目，簽約社會資本共419家。其中，民營企業(yè)(含民營獨資和民營控股)163家，占比39%。民營資本的參與度雖在逐漸提高，但和預(yù)期仍有相當(dāng)距離。
中國工商銀行原董事長姜建清曾提出，中國當(dāng)下并不缺少資金和資本，但鑒于PPP立法及配套政策尚未到位、基建項目回報率低、擔(dān)憂合約可靠性等因素，許多民營資本在一定程度上出現(xiàn)了持幣待投現(xiàn)象。要民營資本熱情參與，必須有“定心丸”。而這顆“定心丸”，從目前來看，包含的內(nèi)容有很多。
自2017年開年以來，從財政部多次問責(zé)地方違規(guī)舉債、要求核查武漢市軌道交通8號線一期PPP項目不規(guī)范操作問題等可以看出，2017年不僅是PPP項目集中落地的一年，同時也是PPP項目規(guī)范化發(fā)展的重要之年。