2020-05-06
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中華人民共和國政府和社會資本合作法(征求意見稿及說明)
第一章總則
第一條【立法目的】為了規(guī)范政府和社會資本合作，創(chuàng)新公共產(chǎn)品和服務(wù)供給模式，鼓勵和引導社會資本參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和效率，制定本法。
第二條【適用范圍】中華人民共和國境內(nèi)的政府和社會資本合作，適用本法。
第三條【定義】本法所稱政府和社會資本合作，是指政府和社會資本以合作協(xié)議的方式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的行為。
第四條【合作原則】政府和社會資本合作應(yīng)當遵循誠實守信、平等協(xié)商、風險分擔、互利共贏、公平競爭的原則，合作各方的合法權(quán)益受平等保護。
第五條【權(quán)益風險配置】政府和社會資本合作應(yīng)當由市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，優(yōu)化權(quán)益風險配置。
第六條【管理體制】國務(wù)院財政部門負責指導協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理全國政府和社會資本合作工作，并會同有關(guān)部門制定政府和社會資本合作綜合型政策支持。國務(wù)院發(fā)展改革、國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸?shù)扔嘘P(guān)主管部門按照各自職責有關(guān)政府和社會資本合作政策的制定和監(jiān)督管理工作。
縣級以上人民政府財政部門負責指導協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理本級行政區(qū)域內(nèi)的政府和社會資本合作工作?？h級以上人民政府發(fā)展改革、國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸?shù)扔嘘P(guān)主管部門在各自職責范圍內(nèi)負責政府和社會資本合作項目實施和監(jiān)督管理工作。
第七條【監(jiān)管原則】政府和社會資本合作的監(jiān)督管理部門應(yīng)當依據(jù)負面清單管理原則依法履行職責，優(yōu)化和減少行政審批環(huán)節(jié)和流程，依法確定各自監(jiān)管范圍、監(jiān)管方式、監(jiān)管標準和監(jiān)管流程。
第八條【財政資金管理】政府和社會資本合作所需財政資金應(yīng)當結(jié)合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預(yù)算管理，確保支出透明、規(guī)范、有效。
第二章政府和社會資本合作項目的產(chǎn)生
第九條【項目特征】政府和社會資本合作項目(以下簡稱合作項目)應(yīng)當具有如下基本特征：
(一)具有公共性、公益性;
(二)風險可分擔;
(三)滿足物有所值評價;
(四)法律法規(guī)規(guī)定的其他要求。
前款所稱物有所值評價，是指與政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的傳統(tǒng)模式相比，社會資本參與能有效降低項目全生命周期成本、提高公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量效率。
第十條【項目類型】合作項目包括基礎(chǔ)設(shè)施類項目和公共服務(wù)類項目。
基礎(chǔ)設(shè)施類項目包括：公路、鐵路、港口、機場、城市軌道交通、供水、供暖、燃氣和污水垃圾處理等項目;公共服務(wù)類項目包括環(huán)境保護、大氣污染治理、教育培訓、公共醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、住房保障、行政事業(yè)單位房產(chǎn)運行維護等項目。
第十一條【指導目錄】省級人民政府財政部門會同本級發(fā)展改革部門和有關(guān)行業(yè)主管部門制定政府和社會資本合作指導目錄，報本級人民政府批準后公布。政府和社會資本合作指導目錄制定過程中，應(yīng)當向社會資本公開征求意見。
第十二條【項目評價和論證】納入政府和社會資本合作指導目錄的項目應(yīng)當通過物有所值評價和財政承受能力論證。
第十三條【實施方案的提出】縣級以上人民政府有關(guān)行業(yè)主管部門應(yīng)當依據(jù)本地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟社會發(fā)展需求，根據(jù)政府和社會資本合作指導目錄，提出政府和社會資本合作實施方案。
第十四條【實施方案的內(nèi)容】實施方案應(yīng)當包括以下內(nèi)容：
(一)合作項目名稱和實施單位;
(二)合作項目的基本情況和經(jīng)濟技術(shù)指標;
(三)社會資本應(yīng)當具備的條件及選擇方式;
(四)合作項目運作方式及期限;
(五)合作項目投資總額、預(yù)期收益、支付方式、價格及其測算;
(六)合作項目融資方案;
(七)合作項目風險分配方案;
(八)需要政府提供的支持措施;
(九)合作項目滿足物有所值評價的基本情況;
(十)其他事項。
第十五條【社會資本自提】社會資本可以依據(jù)政府和社會資本合作指導目錄，向有關(guān)行業(yè)主管部門提出政府和社會資本合作實施方案建議。實施方案建議應(yīng)當包括本法第十四條規(guī)定的除實施單位、社會資本應(yīng)當具備的條件及選擇方式以外的其他內(nèi)容以及自身優(yōu)勢條件。行業(yè)主管部門負責評估審查實施方案建議，提出評審意見。
第十六條【聯(lián)合評審】縣級以上人民政府財政部門會同其他有關(guān)部門，對政府和社會資本合作實施方案進行聯(lián)合評審，報請同級人民政府批準。參加聯(lián)合評審的部門對實施方案存在較大爭議的，由縣級以上人民政府財政部門委托專門機構(gòu)進行第三方評估后報請同級人民政府決定。
第十七條【實施單位確定】縣級以上人民政府有關(guān)部門依據(jù)其職責范圍作為實施單位，負責有關(guān)合作項目實施方案的具體實施工作。
第十八條【社會資本選擇】實施單位應(yīng)當根據(jù)經(jīng)批準的實施方案，按照政府采購有關(guān)法律制度規(guī)定程序選擇社會資本，并進行公示。社會資本選擇的具體辦法由國務(wù)院財政部門會同有關(guān)部門制定。
第十九條【社會資本自提補償】被采納的政府和社會資本合作實施方案建議的提出者，未被依法選擇為社會資本的，有權(quán)獲得制作實施方案建議的成本補償。補償標準和辦法由國務(wù)院財政部門會同有關(guān)部門制定。
第二十條【金融機構(gòu)參與】有關(guān)金融機構(gòu)可以在社會資本選擇階段參與制定市場化融資方案。
第二十一條【合作協(xié)議】實施單位應(yīng)當根據(jù)經(jīng)批準的實施方案與選定的社會資本簽訂政府和社會資本合作協(xié)議(以下簡稱合作協(xié)議)。需要為合作項目設(shè)立專門項目公司的，項目公司成立后，由項目公司與實施單位簽署關(guān)于繼承合作協(xié)議的補充協(xié)議。
第二十二條【項目審批】實施單位和社會資本根據(jù)合作協(xié)議和經(jīng)批準的實施方案，依法辦理合作項目設(shè)計、規(guī)劃、用地、建設(shè)、收費等審批手續(xù)時，有關(guān)部門應(yīng)當簡化辦理手續(xù)，優(yōu)化辦理流程，對于本部門依據(jù)本法第十六條提出的意見已經(jīng)明確的內(nèi)容不再作實質(zhì)性審查。
第二十三條【項目公司成立】根據(jù)合作協(xié)議需要成立項目公司的，社會資本應(yīng)當按照約定依法成立項目公司。本級人民政府出資企業(yè)可以依法參股項目公司，參股比例由項目實施單位與社會資本雙方協(xié)商確定。
第三章政府和社會資本合作協(xié)議
第二十四條【協(xié)議內(nèi)容】合作協(xié)議應(yīng)當包括以下內(nèi)容：
(一)合作項目名稱、內(nèi)容、運作方式及期限;
(二)項目公司經(jīng)營范圍、注冊資本等;
(三)合作項目的融資;
(四)合作項目設(shè)計、建設(shè)、運營、維護的標準和監(jiān)督管理;
(五)收益取得方式;
(六)價費及其調(diào)整機制;
(七)履約擔保、權(quán)益配置和風險分擔;
(八)合作各方的權(quán)利和義務(wù);
(九)政府方的監(jiān)督和介入;
(十)合作項目資產(chǎn)所有權(quán)歸屬及轉(zhuǎn)移;
(十一)合作協(xié)議變更、提前終止和補償;
(十二)合作期滿移交;
(十三)違約責任與爭議解決;
(十四)其他應(yīng)當約定的事項。
有關(guān)行業(yè)主管部門會同財政部門制定合作協(xié)議指南或示范文本。
第二十五條【收益取得】合作協(xié)議可以約定社會資本通過下列方式取得合作收益：
(一)政府付費;
(二)向使用公共產(chǎn)品或服務(wù)的用戶收費;
(三)可行性缺口補助，包括與合作項目相關(guān)的其他配套開發(fā)經(jīng)營權(quán)益;
(四)經(jīng)縣級以上人民政府依法批準的其他方式。
第二十六條【合作期限】政府和社會資本合作期限應(yīng)當根據(jù)行業(yè)特點、所提供公共產(chǎn)品、服務(wù)需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，一般不少于25年。
第二十七條【價格確定和調(diào)整】合作協(xié)議應(yīng)當約定合作項目定價的依據(jù)、標準，調(diào)價的條件、方法和程序等內(nèi)容。實施單位應(yīng)當定期對合作項目建設(shè)運營情況進行檢查監(jiān)督，并對運營成本和收益進行監(jiān)測。合作項目連續(xù)3年收益過高或過低，幅度超過合作協(xié)議約定的，應(yīng)當按照合作協(xié)議調(diào)整政府付費標準，或公共產(chǎn)品和服務(wù)的價格。
第二十八條【政府承諾】政府可結(jié)合項目物有所值評價和財政承受能力論證情況，為保證社會資本取得合理收益，在合作協(xié)議中承諾有關(guān)土地使用、防止不必要的同類競爭性項目建設(shè)、必要合理的費用支出、有關(guān)配套公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的提供等內(nèi)容，涉及資金支出的納入政府預(yù)算進行管理。需要政府付費或提供可行性缺口補助的市政基礎(chǔ)設(shè)施項目和公共服務(wù)項目，縣級以上人民政府可以將項目所需用地采取劃撥或者作價入股方式提供，但用于與合作項目相關(guān)的配套開發(fā)用地除外。
第二十九條【風險分擔】合作協(xié)議中應(yīng)當合理分配合作項目風險，原則上合作項目設(shè)計、建設(shè)、財務(wù)和運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，法律、政策、最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。
第三十條【融資擔?！可鐣Y本或項目公司有權(quán)處分的下列財產(chǎn)和權(quán)利可以抵押、質(zhì)押：
(一)項目公司的財產(chǎn)，包括動產(chǎn)和不動產(chǎn);
(二)項目公司的土地使用權(quán);
(三)項目公司的股權(quán);
(四)合作項目的收益權(quán);
(五)法律法規(guī)規(guī)定的可以抵押、質(zhì)押的其他財產(chǎn)和權(quán)利。
第三十一條【融資方式】社會資本或項目公司可以通過以本法第三十條規(guī)定的財產(chǎn)和權(quán)利抵押、質(zhì)押貸款、資產(chǎn)證券化等方式融資，具體辦法由國務(wù)院銀行、證券、保險行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)指定。
第三十二條【協(xié)議的變更】合作期限內(nèi)，確需變更合作協(xié)議的，合作各方應(yīng)當在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂補充協(xié)議。合作協(xié)議內(nèi)容發(fā)生實質(zhì)性變化的，應(yīng)當報原批準機關(guān)批準。
第三十三條【不得解除協(xié)議】除法律法規(guī)另有規(guī)定或合作協(xié)議另有約定外，合作各方在合作期限內(nèi)不得單方解除合作協(xié)議。
第四章政府和社會資本合作項目的實施
第三十四條【全面履約】合作協(xié)議各方應(yīng)當遵循誠實信用原則，按照合作協(xié)議的約定全面履行義務(wù)。除法律法規(guī)另有規(guī)定外，實施單位和社會資本任何一方不履行合作協(xié)議約定義務(wù)或者履行義務(wù)不符合約定要求的，應(yīng)當承擔繼續(xù)履行、采取補救措施或者賠償損失等違約責任。
政府換屆、負責人變更、實施單位職能調(diào)整、合并分立或撤銷不得影響合作協(xié)議履行。
第三十五條【社會資本權(quán)利限制】未經(jīng)依法批準或者合作協(xié)議約定，社會資本或項目公司不得擅自轉(zhuǎn)讓股權(quán)和核心資產(chǎn)，不得將合作項目的設(shè)施、土地和項目收益權(quán)等相關(guān)權(quán)益用于合作項目之外的用途，不得以上述財產(chǎn)和權(quán)利為他人提供擔保。
第三十六條【社會資本普遍服務(wù)義務(wù)】社會資本應(yīng)當根據(jù)有關(guān)法
律法規(guī)、標準規(guī)范和合作協(xié)議，提供普遍、優(yōu)質(zhì)、持續(xù)、無差別公共產(chǎn)品或者服務(wù)。
第三十七條【項目建設(shè)驗收】合作項目建設(shè)完成后，實施單位應(yīng)當依法驗收。逾期未完成或不符合合作協(xié)議約定的驗收標準的，實施單位有權(quán)要求社會資本或項目公司在限期內(nèi)完工、采取補救措施或者賠償損失。
第三十八條【臨時接管】社會資本或項目公司違反合作協(xié)議的約定，影響公共產(chǎn)品和服務(wù)持續(xù)穩(wěn)定安全供給，或危及國家安全和重大公共利益的，縣級以上地方人民政府有權(quán)臨時接管合作項目，直至啟動合作項目提前終止程序。
縣級以上人民政府可指定合格機構(gòu)實施臨時接管。臨時接管項目所產(chǎn)生的一切費用，根據(jù)合作協(xié)議約定，由違約方單獨承擔或各責任方分擔。社會資本或項目公司承擔的臨時接管費用，可以從其獲得的終止補充中扣減。
臨時接管期限內(nèi)項目公司恢復正常經(jīng)營能力的，接管程序終止。臨時接管期限屆滿后項目公司解散、合并或者依法破產(chǎn)的，終止接管轉(zhuǎn)入重組或者破產(chǎn)清算程序。
第三十九條【項目重啟或政府回收】合作協(xié)議提前終止后，實施單位根據(jù)項目進展情況，按照本法第十八條的規(guī)定重新選擇社會資本。
在一定期限內(nèi)未能重新選擇社會資本，影響公共產(chǎn)品或服務(wù)提供的，縣級以上人民政府應(yīng)當予以回收。
第四十條【項目移交】合作期限結(jié)束或者合作協(xié)議提前終止后，社會資本或項目公司應(yīng)當將項目資產(chǎn)、技術(shù)、人員、資料和相關(guān)權(quán)益，以合作協(xié)議約定的條件和程序移交給當?shù)乜h級以上人民政府。有關(guān)行業(yè)主管部門應(yīng)當對移交資產(chǎn)進行性能測試，確認項目資產(chǎn)功能的完整性以及知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)法律文件的有效性。社會資本或項目公司應(yīng)當配合做好項目運營平穩(wěn)過渡相關(guān)工作。
第四十一條【資料保存】社會資本或項目公司應(yīng)當對合作項目設(shè)計、建設(shè)、運營、維修、保養(yǎng)過程中有關(guān)資料進行歸檔保存。
社會資本或項目公司應(yīng)當按規(guī)定的時間將中長期發(fā)展規(guī)劃、年度經(jīng)營計劃、年度報告、董事會決議等報實施單位備案。
第四十二條【賠償補償】政府依法征收、征用合作項目的財產(chǎn)、指令社會資本或項目公司提供合作協(xié)議約定外的公共產(chǎn)品或服務(wù)的，或者因法律法規(guī)或政策調(diào)整損害社會資本預(yù)期收益的，政府應(yīng)當依法予以相應(yīng)補償或支付相應(yīng)費用。
第五章監(jiān)督管理與爭議解決
第四十三條【行業(yè)監(jiān)管】縣級以上人民政府有關(guān)行業(yè)主管部門應(yīng)當根據(jù)職責分工制定相關(guān)領(lǐng)域合作項目監(jiān)管要求和標準。
第四十四條【監(jiān)管職責】合作期限內(nèi)，縣級以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當按照各自職責對合作項目進行監(jiān)督管理。
第四十五條【績效評價】縣級以上人民政府有關(guān)行業(yè)主管部門會同財務(wù)部門對合作項目進行績效評價。合作項目的績效評價可以委托第三方機構(gòu)進行。
縣級以上人民政府財政部門根據(jù)績效評價結(jié)果，依據(jù)合同約定對政府付費、可行性缺口補助進行調(diào)整。
第四十六條【信息公開】實施單位、社會資本或項目公司應(yīng)當依法公開披露項目相關(guān)信息，保障公眾知情權(quán)，接受社會監(jiān)督。
社會資本或項目公司應(yīng)當披露合作項目產(chǎn)出的數(shù)量和質(zhì)量、經(jīng)營狀況等信息。實施單位應(yīng)當公開不涉及國家秘密、商業(yè)秘密的合作項目合同條款、績效監(jiān)測報告、中期評估報告和項目重大變更或項目終止情況等。
第四十七條【應(yīng)急預(yù)案】實施單位、社會資本或項目公司應(yīng)當制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，并在突發(fā)事件發(fā)生后，及時啟動應(yīng)急預(yù)案，保障公共產(chǎn)品或者服務(wù)的正常提供。
第四十八條【投訴處理機制】合作項目利害關(guān)系人、服務(wù)對象或社會公眾認為社會資本或項目公司違反法律法規(guī)規(guī)定，或者未按照約定提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的，可以向?qū)嵤﹩挝换蛴嘘P(guān)監(jiān)管部門投訴，實施單位或有關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)當依法處理。
第四十九條【爭議解決】開展政府和社會資本合作，社會資本與實施單位就合作協(xié)議發(fā)生爭議并難以協(xié)商達成一致的，可以依法提起民事訴訟或仲裁。
第六章法律責任
第五十條【社會資本的法律責任】社會資本或項目公司在合作期間違反法律法規(guī)的規(guī)定，縣級以上人民政府行業(yè)主管部門應(yīng)當責令限期整改;拒不改正，嚴重危害公共安全和公共利益的，社會資本或項目公司應(yīng)當依法承擔賠償責任。
第五十一條【違反政府采購的法律責任】在選擇社會資本合作者的過程中違反政府采購法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定的，依法追究有關(guān)單位和人員的責任。
第五十二條【實施單位法律責任】實施單位存在下列行為之一的由本級人民政府或者上級人民政府主管部門或者監(jiān)察機關(guān)責令改正，并對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分，構(gòu)成犯罪，依法追究刑事責任：
(一)違反本法規(guī)定，未按實施方案和合作協(xié)議實施合作項目，情節(jié)嚴重的;
(二)未按合作協(xié)議履行義務(wù)的;
(三)濫用職權(quán)影響合作協(xié)議的正常履行的。
因?qū)嵤﹩挝患捌渲鞴苋藛T和其他直接責任人員的過錯造成社會資本損失的，應(yīng)當依法予以補償。
第五十三條【行政監(jiān)督部門法律責任】政府和社會資本合作監(jiān)督管理部門的工作人員在實施監(jiān)督檢查中違反本法規(guī)定濫用職權(quán)，玩忽職守，徇私舞弊的，依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
第七章附則
第五十四條【已開展項目轉(zhuǎn)化為政府和社會資本合作】本法實施前，政府參與的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項目需要采用政府和社會資本合作的方式的，應(yīng)當依照本法規(guī)定的程序進行。
第五十五條【國際條約協(xié)議的協(xié)調(diào)】使用國際組織和外國政府貸款開展的政府和社會資本合作項目，貸款方、資金提供方與中方達成的合作內(nèi)容另有規(guī)定的，可以適用其規(guī)定，但不得損害國家利益和社會公共利益。
第五十六條【國防項目例外】國防領(lǐng)域的政府和社會資本合作項目的有關(guān)規(guī)定不適用本法。
第五十七條【安全審查】政府和社會資本合作項目涉及國家安全審查的，按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第五十八條【實施辦法】本法實施的具體步驟和辦法由國務(wù)院規(guī)定。
第五十九條【實施日期】本法自年月日起施行。